今年7月14日，欧委会将公布设立碳边界调节机制的立法草案这将是欧盟对进口产品征收“碳关税”进入立法程序的重要节点预计欧盟将在2022年完成立法，从2023年开始实施相关措施

近日，欧洲学者在研究一份流出的欧盟碳边界调节机制立法草案文本它包含12章45节和5个技术性附件欧委会拒绝对该文件置评有分析人士认为，它可能是欧委会故意外泄以试探各界反应此稿应是欧盟内部摆上桌面进行讨论的基础虽然不排除一个月后正式采纳的文本可能有较大改动，但此稿仍是目前了解欧盟碳关税规则的最佳可获得信息此前笔者的一些分析预判也藉此稿得以验证

一. 背景信息

碳关税是个通俗叫法，它的正式名称是“碳边界调节机制”它的本质是对进口到欧盟的产品加税，以使进口产品和欧盟产品在温室气体减排成本上扯平欧盟力推CBAM的理由是防止“碳泄漏”，即指由于欧盟执行严格的温室气体减排政策，会导致欧盟企业转移到减排政策更宽松的国家，或导致承担较低排放成本的进口产品冲击欧盟市场和产业在下文中，将以CBAM指代欧盟的碳边界调节机制，即俗称的碳关税

2021年3月10号，欧洲议会通过了设立CBAM的原则性决议按照时间表，原定于6月底公布立法草案，现改为7月14日公布

二、 CBAM的产品范围和对中国影响、适用国别

要点1：措施范围限于水泥、电力、化肥、钢铁和铝

根据流出稿的附件一，CBAM的适用范围将限于进口的水泥、电力、化肥、钢铁和铝

这是一个缩水的产品范围，表明欧盟对CBAM采取了相当保守和谨慎的态度此前，欧洲议会在原则性《决议》中表示，CBAM应适用于欧盟排放交易体系所覆盖的所有产品，包括这些产品嵌入半成品或最终产品时；应该覆盖电力和能源密集行业，如水泥、钢铁、铝、炼油、造纸、玻璃、化工和化肥而流出稿的产品范围小于欧盟ETS的产品范围，也未纳入炼油、造纸、玻璃和化工这几类具有高碳泄漏风险的产品

笔者根据流出稿所列的产品编码计算欧盟进口情况，得出两个结论第一，中国虽然是欧盟的第一大贸易伙伴，但不是受CBAM影响最大的国家2020年对欧盟出口相关产品最多的5个国家是：俄罗斯、英国、土耳其、中国和韩国第二，CBAM对中国出口的影响集中于钢铁和铝行业2020年中国向欧盟出口相关产品总值18.78亿欧元，其中99.79%为钢铁和铝碳关税会重塑市场格局如果中国的钢铁和铝行业能够在碳减排方面领先于其他对欧出口国，则可籍CBAM转化为成本优势，取代后者在欧盟的市场份额

产品范围存在变数目前很难预测CBAM法规经过立法程序后最终确定的范围而且法规通过后产品范围仍可修订和扩充上述影响分析仅基于流出版草案如果增加管制产品或延伸至含有管制产品成分的下游产品，则影响很可能发生质变

国别豁免：根据流出稿第2节，CBAM只豁免充分融入欧盟排放交易体系的非欧盟国家，以及和欧盟建立了碳市场挂钩的国家附件二规定，CBAM不适用于原产于冰岛、列支敦士登、挪威和瑞士以及6个欧盟海外领地的进口产品冰岛、列支敦士登和挪威是欧洲经济区国家，是欧盟ETS的一部分，瑞士和欧盟已经建立了碳市场挂钩此前欧洲议会的《决议》强调应给予最不发达国家和小岛屿发展中国家特殊待遇这一点在流出稿中没有体现

三、“纳税”流程

要点2：进口商承担纳税义务

支付CBAM的义务由进口商承担进口商需首先获得从事CBAM管控产品进口业务的资格进口商要向欧盟专门成立的CBAM行政机关注册登记，经批准后成为“授权申报人”才能进口相关产品每一个注册进口商将在CBAM管理系统中有一个独立的账户

要点3：进口产品的碳价与欧盟碳价挂钩

针对进口产品中所含的每一吨碳排放，进口商都必须向CBAM行政机关购买一张CBAM电子凭证CBAM行政机关将计算每周欧盟拍卖排放额度的平均结算价格，并在每周的最后一个工作日公布，该价格即作为下一周出售的CBAM电子凭证的价格每一张CBAM电子凭证都有独立的编号进口商购买CBAM电子凭证的数量、价格和日期均记录在它的CBAM系统账户里

至此，CBAM的另外三种可能形态已被排除，即：1、关税；2、产品消费税；3、将进口产品直接纳入欧盟排放交易系统

要点4：碳价不是在产品进口时支付，而是按年度统一结算

在进口产品清关时，进口商并不需要缴纳CBAM电子凭证换言之，碳关税并不是在产品进口环节逐笔征收，而是在第二年的1到5月期间统一结算流出稿第6节规定，在每年5月31日之前，进口商须向CBAM行政机关申报：1、上一日历年度其进口产品中所含的碳排放量；2、将要缴纳的与上述排放量相对应的CBAM电子凭证数量进口商必须保证在5月31日前，在它的CBAM系统账户上有足量的CBAM电子凭证这意味着进口商最晚可拖到5月底再购买CBAM电子凭证有一条有趣且重要的规定是，进口商应按照购买时间的先后顺序缴纳CBAM电子凭证这大概是意在抑制投机行为

电子凭证的回购和清零流出稿第25节规定，在年度清缴之后，应进口商之要求，CBAM行政机关应回购进口商账户上多余的电子凭证，回购价格为进口商购买该电子凭证时所支付的价格但是，回购数量不能超过进口商在上一年度购买的电子凭证总数的10%如果回购后进口商的账户上仍有多余的电子凭证，则应由CBAM行政机关在7月31日之前清零

上述强制“流量清零”政策比较激进和武断，大概会引发较大反弹从现有规定看，就是要进口商量出为入购买电子凭证，如果买的太多，那么年度清缴后一部分剩余的电子凭证可能会被直接作废

四、 排放量计算准则

要点5：鼓励出口企业证明实际排放量，否则套用欧盟最差表现

前面讲到，每年5月底之前，进口商须申报上一年度进口产品的温室气体排放量，作为缴纳CBAM电子凭证数量的依据排放量是“税基”，计算公式如下：

排放量=质量×排放强度

原则上，排放量的计算应基于进口产品的实际排放强度但是，如果申报的实际排放强度无法被核实，则套用默认的排放强度

流出稿所设定的默认排放强度颇具惩罚性附件三规定，默认排放强度参照欧盟同行业中排放水平最高的10%的企业换言之，参照欧盟企业中减排“劣等生”的排放强度这正好是把欧盟向境内企业分配免费排放额度的标杆翻了个个——参照欧盟同行业中排放水平最低的10%的企业

补充信息：与其他产品相反，进口电力的排放量计算优先使用默认值但此事与中国无关

要点6：在排放量基础上，扣除欧盟免费排放额度和进口产品在生产国已付之碳价

CBAM的目的是让进口产品承担和欧盟产品相同的排放成本为了保护欧盟的高能耗/贸易暴露产业免受碳泄漏的影响，欧盟向这些行业发放了大量免费排放额度企业用尽免费额度之后，额外排放才需要负担成本在这种情况下，如果对进口产品的排放量全部征收CBAM，就会使欧盟企业获得双重保护因此，流出稿第37节规定，在进口商应缴的CBAM电子凭证数量中，应扣除欧盟同类产品企业获得的免费排放额度这可以理解为税基调整如下图所示

同理，如果进口产品在其生产国已经承担了一定的排放成本，那么这部分成本也应当扣除否则，进口产品承担的排放成本就会高于欧盟同类产品承担的排放成本，即出现“双重征税”问题因此，流出稿第9节规定，进口商在应缴的CBAM电子凭证数量中，可扣减进口产品在其生产国已实际支付的碳价这可以理解为税额抵扣

值得注意的是，根据欧盟对“碳价”的定义，它只承认以碳税或排放额度形式存在的、可量化的碳价对于此类碳价，欧盟可与第三国通过协商，分行业达成共识另一方面，碳税和排放额度之外的其他政策措施虽然也会使企业承担隐形排放成本，但欧盟并不承认这种难以量化的碳价

要点7：出口企业可申请获得“单独税率”

流出稿第11节规定，依第三国生产厂商的申请，CBAM行政机关可认定该厂商生产的各类产品的实际排放强度，并将该厂商登记于CBAM管理系统中上述认定结论的有效期为2年

这一点非常重要经由欧盟官方认定的实际排放强度，进口商可在2年内直接用于申报，而不必再经过第三方核查，这可以为进口商节省大量精力和费用

这种“单独税率”机制的可行性在于，以目前设定的CBAM产品范围看，涉及的出口企业大概不会很多，可能不至于给CBAM行政机关带来难以消纳的工作量

要点8：排放既包含直接排放也包含间接排放

这是一个技术问题流出稿对“排放”的定义是，在产品及其上游产品的生产过程中释放的直接排放和间接排放附件三按照“简单产品”和“复杂产品”给出了两个排放量计算公式，并对公式中的各要素做了原则性解释但是整个文件中却未见对“简单产品”和“复杂产品”的定义

原则上，计算排放量时应计入产品在生产过程中：1、产生的直接排放；2、消耗的外购热力和制冷的排放；3、消耗的电力的排放；4、使用的投入物的排放在计算消耗电力的排放量时，默认依据各国的电力结构的平均排放密度欧盟将每年公布这一数据

笔者认为，计算上游投入物的排放将是一个非常棘手的问题，会给出口企业和CBAM行政机关都带来很大负担另外还应注意，中国的电力结构中煤电比例占60%—70%，而欧盟的煤电比例只有10%—20%关于排放量的具体算法，最终要看CBAM法规出台后欧盟进一步制定的指导细则

五、执法

要点9：有防范“偷逃税”的程序性措施

保证金：在进口商注册并取得进口资质的环节，对于新设立或有违法记录的公司，CBAM行政机关可要求其提交保证金，以确保其履行支付义务

申报前核查：进口商申报的排放量、出口企业申请由CBAM行政机关认定的实际排放量，都要经过欧盟认证的独立核查机构的核查

申报后审查：在申报完成后，进口商还应将相关记录保留4年在此期间，CBAM行政机关可对申报的排放量进行审查，必要时可进行实地核查

惩罚措施：如果进口商未按期足额缴纳CBAM电子凭证，或提供虚假信息，将被处以三倍付款并补足未交的电子凭证，即补一罚三